坚持创新  深化改革
全面推进人口和计划生育工作机制建设

牡丹江市人口和计划生育委员会

2005年5月25日

　　牡丹江市地处黑龙江省东南部，是一个多口岸的内陆边境城市，总面积4.06万平方公里，人文环境优美，自然资源富集，现辖4县2市4区，总人口274.4万人。
　　自2001年被国家确定为人口和计划生育综合改革试点单位以来，全市各级党委、政府和计划生育部门深刻认识国际人口发展的主流趋势，努力把握人口再生产的内在规律，紧密联系本地工作实际，始终与经济社会改革同频共振，促使综合改革成果不断扩大，社会效益日渐凸显，引发了人们思维方式和行为方式的深刻变化，开辟了人口和计划生育事业的新天地。2002年9月，国家在牡丹江召开了综合改革试点工作座谈会，总结推广了市、县、乡、村及个人的系列经验，参观考察了穆棱、海林、东宁、宁安4县市所属的13个乡镇9个村的计划生育工作现场。以此为契机，我们更加突出机制建设的核心地位，准确把握工作运行机制的内涵和外延，先立后破，破立结合，集成出牡丹江市人口和计划生育工作的全新理念、全新架构，符合社会主义市场经济和法治政府要求的“四大机制体系”已成为构建和谐社会的“助推器”。主要表现在：
　　一、以履行政府公共职能为标志的中观调控机制体系作用突出
　　机制建设是人口和计划生育综合改革不可变易的核心，具有长期性、稳定性、根本性和全局性的特点。这其中，旨在突出政府公共管理和社会服务职责的中观调控机制最为基本、最具普遍意义，由此可以看到政府执政理念和执政方式的转变，即从行政管理向法制管理、政府要求向群众需求、部门行为向综合施治、“计划”为主向“和谐”促进转变。
　　（一）强化综合治理机制，法定职责落实到位。主要是：党政重视——市委、市政府坚持管方向、管大事、管机构、管投入，对改革的每一步进程，主要领导和主管领导都亲自督导；机构改革中，市、县、乡计生部门包括技术服务机构保持稳定并适度加强，在乡镇仅设三个中心情况下，计生服务中心保留其中、人员纳入财政开支；全市财政投入逐年增长，2004年人均计划生育事业费达到8.3元；三年间，市县计生委先后有8人提拔到处级领导岗位；2003年、2004年全市直属机关工作考评，市计生委分别位列优秀单位第5名、第9名。讲求实效——变过去党政、部门、计生三线考核为党政、部门双线考核，设定的目标也由过去的十几项精简为8项;齐抓共管部门由原来的31个减至现在的25个，年初签订责任状，年底由政府主管领导带队检查验收，分档兑现奖励。良性互动——相关部门明确任务，齐抓共管，“责任共负、信息共享、资源共用、文化共建”的综合治理人口和计划生育工作格局初步形成。流动人口相对集中的绥芬河市，坚持现居住地管理原则，对流入人口给予市民待遇，自主开发流动人口管理软件，首创服务证管理方式，其经验在国家会议上交流并在全省推广（6月27日，将在绥芬河市召开全省流动人口管理与服务现场经验交流会）。
　　（二）健全利益导向机制，奖扶政策兑现到位。形式由以往“处罚多生”为主，转变为“奖励少生”为主，通过多种渠道补偿计划生育家庭对国家的付出和贡献，引导和激励人民群众自觉实行计划生育。一是认真落实法律法规规定的计划生育奖励优待项目。按照政府负责、财政保障、计生管理、社会监督、群众受益的基本思路，突破计划生育转移支付资金管理模式，东宁县、穆棱市由计生局设专户管理，宁安市、海林市、绥芬河市大部分交由计生局管理，确保农村育龄夫妇依法享受计划生育基本项目免费服务，切实提高了独生子女父母奖励费兑现率。二是书写新版的计划生育“三结合”。按照党的十六大战略部署，市计生委制发了《21世纪计划生育全面小康促进计划》，核心内容是整合涉及农村计划生育家庭优先优惠的经济社会政策，由县（市）区相关部门和驻县（市）区单位对口帮扶并指定负责人，以“四户”（示范户、带动户、帮扶户、救助户）为工作载体，三年一个周期, 滚动发展,惠及多数。2004年，全市共落实示范户1009户、带动户1048户、帮扶户2585户，分别高出上一年70户、99户和53户；落实救助户993户，比上一年减少103户。提供致富项目600个，帮扶资金1530万元。《全面小康促进计划项目》荣获牡丹江市科学技术进步二等奖。三是制定落实《人口和计划生育系列保险实施意见》。发挥计生协会群众组织优势，与人寿保险公司、太平洋保险公司合作，采取多种办法鼓励计划生育家庭参加幸福健康两全保险、独生子女养老保险和计划生育手术保险等，有效解除计划生育家庭的后顾之忧。四是积极实施国家“农村部分计划生育家庭奖励扶助制度”。经过前期的申请试点、全面调查、认真核查，全市确定首批奖扶对象1753人，在社会上引起了广泛关注和影响。
　　（三）提升和谐发展机制，国策效应影响到位。人口的数量、结构、素质及其社会地位和经济状况，是制约经济社会发展的主导力量和社会和谐的基本要素。在构建和谐社会中，人口和计划生育工作最重要、最基本的切入点是：以良好环境增和谐——发挥“关键因素”作用，为经济社会持续健康发展创造优良的人口环境；以文化建设求和谐——提升社会文明程度，最大限度实现文化上的认同和共识；以优质服务促和谐——给予广大育龄群众最便捷、最优质的服务，密切人际关系，树立党和政府形象；以利益导向助和谐——切实把党和政府对实行计划生育家庭的优先、优惠、照顾和救助政策落到实处；以社会公正保和谐——在法律法规框架内，尽最大可能创造社会公正和正义。具体操作上，坚持执政为民的施政理念，以满足人民需求和维护群众利益为基本的出发点和落脚点，完成好即定的人口和计划生育目标任务，积小胜为大胜，使之成为构建社会主义和谐社会的助推器。
　　二、以民主管理和民主监督为特征的微观运行机制体系影响深远
　　实行严格的、充分的村（居）民自治，提倡真正的、有效的民主参与，不仅顺应政治体制改革潮流，而且事实上成为改革“放权”后的最后一道防线。我市于2001年在全市范围内取消了计划生育一孩证，同时取消乡村两级生育计划。改革理念是尊重育龄群众基本生育权，核心是改按计划生育为按政策生育。2002年，又先后在东宁县、穆棱市的部分乡镇分别进行了取消二孩生育间隔、取消二孩生育证试点。经过可行性调研，又于2004年6月1日，在绥芬河市农村、在穆棱市的试点乡镇实行了“双取消”，即同时取消二孩生育证和二孩生育间隔。目前，在试点地区乃至全市没有出现任何社会波动和生育反弹，群众欢迎、干部高兴，生育符合政策率一直稳定在98%以上。这样的效果得益于：
　　——创立村（居）民自治机制，实现由“治民”到“民治”的转变。我们将村（居）民自治定格为综合改革标志性工程，在农村，首批10个村民自治试点村，先行取消一孩生育证、取消年度生育指标、取消生育合同、取消不必要的各类检查,进而制定了计划生育村民自治“六要素”和示范乡镇8条标准，避免借村民自治之名，行村级自治之实。目前,全市计划生育村民自治村已达674个，占总村数的75.4%，3个乡镇已整建制转入村民自治。为了提升计划生育村民自治水平，我们制发《计划生育星级服务村标准》，组织开展了创建计划生育星级服务村活动。截止2004年年底，全市累计创建星级服务村284个，其中一星级235个，二星级49个。在城市，我们遵循“法制化调控、社会化管理、市场化运作”的方向，推出计划生育合格社区居委会“五有五落实”标准，积极开展了计划生育示范社区创建活动。目前，全市95%以上的社区达到合格标准，有21个社区跨入“计划生育示范社区”行列。
　　——发展民主参与机制，实现由“台后”到“台前”的转变。在政府规模缩小、职能优化进程中，作为非政府组织的计划生育协会如同其它行业协会一样，跃上前台担当大任势在必然。我们对其提出了 “三个率先” 的改革预期，即：率先实现协会体制的转变，以正其名；率先实现协会重心的转变，以正其身；率先实现协会自立的转变，以正其事。具体做到：改善计生协会组织结构——2002年5月举行了全市五次计生协会代表会议，市计生协会理事中基层协会会员、知名的预防保健和妇产科专家、有影响的社会贤达和企业家分别占60%、9%、12%，比上届各增长15%、5%和12%，行政领导和群团组织人员占12%，比上届减少26%，最大程度上淡化了行政色彩。赋予实际的工作职责——在调整分工时，把计划生育村（居）民自治、计划生育系列保险等综合改革项目交由计生协会主抓，保证其“有为”更“有位”。采取项目方式开展工作——通过引进、联办、自办项目，实现有依托作业。这几年，全市先后引进6个项目，并有631个村为计生协会提供土地、荒山、水面等稀缺资源，联办和自办项目786个，不仅补充了活动经费之不足，而且有能力帮扶少数计生贫困户，增强了计生协会影响力。
　　三、以满足群众计划生育需求为前提的优质服务机制体系效果明显
　　“优质服务是宗旨”，是执政为民的必然要求，是新时期人口和计划生育工作的“主基调”，关系到“公共产品”质量的好坏，关系到群众满意度的高低，关系到综合改革的成败。如何更“优质”地适应群众对“人的全面发展”的追求，我们做到：
　　一方面，深化宣传教育机制，丰富“智力支持”的探索和实践。改革的着力点是实施品牌战略——其一，面对面教育。坚持重心下移，按照每个村培训5-10名计划生育宣传员的要求，全市建成了一支拥有6100余人的宣教员队伍。其二，男性生殖保健咨询服务。市计生委先后举办6期男性生殖保健师资培训班，参训人员420多人次，共有1283名男性生殖保健宣传员活跃在基层。乡镇普遍开通男性生殖保健咨询电话，县级技术服务站开设男性生殖保健专科门诊，在给男性育龄群众带来福祉的同时，增强了他们参与、支持计划生育的积极性。其三，优化宣传环境。提高档次和品位，诸如宣传制品中的卡通画，遍布城乡的国策街、国策院和国策宣传橱窗，社区创建的楼道文化、干线公路旁的喷绘图板，雨伞、围裙、台历、纸杯等多功能宣传品等，实现由量到质的转变。改革的落脚点是建设现代生育文化——全力推行“KIC计划”，通过普及计划生育科学知识，树立现代生育观念，进而形成健康的社会习俗。经过近两年的普及推进，目前全市多数村建立了文艺演出、新风促进、家教网络、典型宣讲4个群众团体，普遍开展了节日文化、婚丧文化、道德培育、自娱文化活动，现代生育文化深入人心。改革的跃升点是“走向和谐”——精心打造以宁安市小朱家村和海林市七里地村等样板，实现计划生育宣传朝向人与自然和谐发展试验区的成功跃进。
　　另一方面，完善技术服务机制，突出“健康增进”的探索和实践。借鉴国际通行做法，打造“对象衡定、优生保健、科学检诊、人员精干”的计划生育技术服务模型。一是规范知情选择。制定8项操作流程，明确由育龄妇女本人签字选择合适的避孕方法。二是实行个性化服务。把已婚育龄妇女划分为健康期、孕产期、本期落实措施期和患病期4种类型，按不同人群提供分类服务，实现技术服务的有效供给。三是拓宽优生监测渠道。穆棱市、海林市、东宁县优生试验室最先启动，两年内先后对3020人进行了遗传疾病筛查，其它县市也将在年内投入使用。四是坚持“计卫联手”。有效整合全市卫生资源，街道办事处与驻街医院结成对子，深入社区开展健康检诊，服务范围由原来的计划生育“三查”拓展至肝、胆、脾、肾、乳腺等项目；安市海浪镇计生技术服务站与镇医院联合建立计划生育健康检诊中心，闯出了计划生育技术服务的新路。五是实施避孕药具供应体制改革。市区和县镇配备了多台自动售套机，制发了免费领取避孕药具的“雪城卡”、“商都卡”、“林城卡”等药具服务卡，上面载明避孕节育措施及就医优惠事项，实现了“一卡在手、全市（镇）通取”。2003年5 月，黑龙江省药具供应体制改革现场会在我市召开，宣传推广了这方面的经验。
　　四、以强化基础追求效能为重点的支撑保障机制体系发展良好
　　综合改革是一项长期的系统工程，具有明确的目的性。要确保改革创新的各项工作机制健康运行，实现综合改革的良性循环，需要我们从基础上、从队伍上、从载体上给予充分有力的保障与支撑。
　　第一，推行基础保障机制，为综合改革出效益及时“铺路架桥”。经验告诉我们，奔向崇高的目标必须从基础工作做起。2004年，我们推出“新桥计划”，以“六化”（宣传教育精品化、技术服务优质化、办公管理规范化、行政行为法治化、典型示范规模化、队伍建设机制化）为目标，实行基础重构，促进基层建设二次升级。宁安市政府制发文件，明确规定奖罚措施，通过落实计划生育“新桥计划”带动了所属乡村各项基础工作上水平。2004年7月，市计生委组织了有县（市）区计生局主要领导参加的“拉练式”检查，随机抽取适当的样本点，现场调查了6个县服务站、24个乡镇（办事处）、81个村（社区居委会），采取“量表”的办法公开打分，评定出单项和综合分值予以通报，实现了“一年见成效，三年大变样”的预期目标。2005年，与《新桥计划》相配套，最新推出旨在降低改革成本、提高工作效能的《效能工作法》，为实现公共服务的有效供给确立了新标准，为实现基础重构提供了“双保险”，为实现人口和计划生育战略大转折积蓄了“潜能”。
第二，探索队伍保障机制，为综合改革出效益开发人力资本。主要是：提高“准入”门槛——全市村（居）计生委员普遍推行竞聘上岗。经过两轮筛选，全市村（居）计生委员平均年龄大幅下降，文化学历普遍提高。通畅“退出”渠道——自2001年起持续开展以“八比”为内容的村级计生委员“大比武”活动，划分红旗手、单项能手、合格、试用期4个档次，试用期满尚无改进者，淘汰出局。当年即有119名计生委员转入试用期，翌年期满后有47人下岗。一些县（市）区还把比武范围上伸下延到驻区单位、县局和乡镇“四大员”、中心户长直至计生副村长，丰富和发展了“大比武”的内涵。经过大比武的锻炼，在2003年村（居）委换届选举中，全市有192名计生委员走上村（居）委领导岗位；2003年城市社区居委会招聘劳动保障员，应聘上岗者80%是基层计生工作人员，证明了“大比武”的实际功效。实施效率革命——市人口计生委制定《计划生育党政事业单位通用能力标准框架》，明确能力建设主要途径，确立杰出、高效、有效、不佳、失职5个档次，组建评审团，规定绩效评估流程图，全市锻炼培养了一支“识大局、懂政策、观念新、知识博、善协调、敢立异、亲百姓、肯实干”的高素质计生干部队伍，为深化综合改革提供了强大的组织保证。
　　第三，活化载体保障机制，为综合改革出效益提供“依托作业”。借鉴国际现代管理经验，选择项目、认证、评估等推进方式，链接改革目标任务，突出了操作方式和责任意识。一是采取项目运作。围绕综合改革任务，确立、制作了《计划生育村民自治》等10个项目文本，并逐级逐项、有所侧重地对下分解；制发《关于人口与计划生育综合改革项目推进的若干意见》，建立起科学的项目推进机制程序。二是执行认证办法。引用国际ISO9000质量认证体系，推出《人口和计划生育优质服务单位认证办法》，以此取代过去照顾层面、平均分配，带有较重人为主观色彩的表彰方法。《认证办法》以15项规定指标和8项自选指标为架构，确立了申请认证的条件，认证机构、人员和基本方法，以及认证程序、后续监督检查等操作方式，切实把优质服务先进县创建活动引入科学轨道。两年里,全市共认证4个县（市）技术服务站和23个乡镇为优质服务单位。2003年底，穆棱市荣获全国首批优质服务先进县荣誉称号;2004年，东宁县、绥芬河市跨入全省优质服务先进县行列。三是实行科学评估。制定了事前评估、执行评估、行进评估、效果评估和奖罚措施等一整套评估办法，一年中至少开展一次综合改革行进间的专项评估，加大过程评估在年终考核中的比重。2004年，在国家组织的综合改革中期评估工作中，我们引进“模拟中介评估”方式，聘请牡丹江市知名学者、专家组成6人考评团，确定工作程序和样本量，改变了以往计生系统自评自夸、自我“繁荣”的状况。事实证明：“第三只眼睛看计生”，易于达到客观、公正、准确的效果。
　　人口和计划生育综合改革的根本目的，是归还育龄群众应享受的基本人权，促进人的全面发展，增进社会和谐，其强大的牵动力和改造力影响巨大、有目共睹。2004年，全市生育符合政策率98.47%，人口出生率为7.08‰,人口自增率为3.54‰，出生人口性别比为105.6，总和生育率保持在1.2左右，稳步向人口零增长目标推进。“生育水平低、技术服务优、共管合力强、开放程度高、公众形象好”的计划生育牡丹江模式初步行成。