牡丹江市综合改革系列材料之一

创新机制     强固载体
在构建和谐社会中凸显综合改革的生机与活力

中共牡丹江市委
牡丹江市人民政府
2005年10月11日

　　牡丹江市现辖4县2市4区，共有56个乡镇21个街道办事处893个行政村118个社区居委会，总人口274. 4万人。2001年3月，我市被确定为全国人口和计划生育综合改革首批试点单位。2002年9月，国家在牡丹江召开了综合改革试点工作座谈会，总结推广了市、县、乡、村及个人的系列经验。四年多的改革实践，促使人们思维方式和行为方式发生了深刻变化，开辟出人口和计划生育事业的新天地。
　　一、实践中不断提升改革品位
　　改革是当代中国的主旋律。新时期人口和计划生育工作形势、外部环境及人民群众需求的变化，赋予了综合改革的重大历史使命，其本质是一次革命性变革，是践行“三个代表”重要思想和落实科学发展观的实际举措。
　　首先，树立良好的大局意识。任何一项改革都不能孤立地进行，人口和计划生育综合改革也不例外。确保综合改革不出现反复，就必须深刻认识国际人口发展的主流趋势，努力把握人口再生产的内在规律，紧密联系本地工作大局定位，始终与经济社会改革同频共振。事实证明，在构建社会主义和谐社会中，人口和计划生育工作大有可为，基本切入点是：以良好环境增和谐——发挥人口“关键因素”作用，为经济社会持续健康发展创造优良的人口环境；以文化建设求和谐——努力建设现代生育文化，提升社会文明程度，最大限度实现文化上的认同和共识；以优质服务促和谐——给予广大育龄群众最便捷、最优质的服务，密切人际关系，树立党和政府形象；以利益导向助和谐——切实把党和政府对实行计划生育家庭的优先、优惠、照顾和奖励扶助政策落到实处；以社会公正保和谐——在法律法规框架内，尽最大可能创造社会公正和正义。
　　其次，坚持系统的改革思路。先行调研、有效借鉴和理性思考，有助于改革取向的把握和改革层次的提升。改革初期，我市曾组织大规模的基线调查，先后举办4次专题理论研讨会，一次理论务虚会，撰写了30余篇兼具指导性和操作性的理论研讨文章，保证了决策的科学性和可行性。四年期间，先后派人到美国、日本考察计划生育工作，组织团队参观学习了国内中东部、西部、中南部21个市县的综合改革经验。全市计划生育综合改革“总体架构”几经修改完善，定格为“1361”，即以“三个代表”重要思想为统领；稳步与国际人发大会精神对接，快速与市场经济运行方式对接，主动与群众日益增长的需求对接；实施六项创新工程；打造“生育水平低、技术服务优、共管合力强、开放程度高、公众形象好”的计划生育牡丹江模式。
　　第三，争取特有的先发优势。在经济欠发达地区实施改革，需要付出加倍的努力，因势利导、赢得先机非常重要。我市在得知可能被定为全国试点的信息后，比较早地（2000年12月初）起草了改革蓝本；在谋划推进手段时，比较早地确定了项目运作方式；在提高干部队伍素质上，比较早地提出能力建设要求；在升华婚育新风进万家活动中，比较早地提出现代生育文化KIC计划；在改善计划生育工作方式上，比较早地制定出《优质服务认证办法》。与此同时，我市按照“三段论”（2002年以前为适应性改革，2003年至2005年为建设性改革，2005年以后进入开发性改革）的步骤安排，仔细审定年度改革重点，将2001-2005这五年，分别安排为综合改革启动年、推进年、深化年、效益年、建设年，坚持从实际出发，准确设计改革主攻方向，始终保持着梯次递进的良好气势，延展了决策向成果转化的时间和空间。
　　二、创新中全面构建工作机制
　　人口和计划生育综合改革不可变易的核心是体制与机制建设，具有长期性、稳定性和根本性。近些年，我们大胆探索，勇于实践，通过一个一个单项突破，集成出牡丹江市人口和计划生育工作的全新理念、全新内涵和全新架构。
第一，尊重人权的调控方式。改革主旨是尊重育龄群众基本生育权，改按计划生育为按政策生育。2000年7月1日，牡丹江市区和穆棱市取消一孩生育证。2001年6月1日，全市范围取消一孩证。2002年6月1日至今，先后有东宁县、穆棱市三个乡镇和绥芬河市农村取消了二孩生育证及二孩生育间隔。实践证明，群众是可信赖的。目前，在试点地区乃至全市没有出现任何社会波动和生育反弹，生育符合政策率一直稳定在98%以上。
　　第二，强调责任的综治实践。市委、市政府坚持管方向、管大事、管机构、管投入，对改革的每一步进程，主要领导和主管领导都亲自督导。机构改革中，市、县、乡计生部门包括技术服务机构保持稳定并适度加强，在乡镇仅设三个中心情况下，计生服务中心保留其中、人员纳入财政开支；全市财政投入逐年增长，2004年人均计划生育事业费达到8.3元；转移支付委托县（市）计生局设专户管理；三年间，市县两级计生委先后有8人提拔到副处级领导岗位；近两年全市直属机关工作考评，市人口计生委均在优秀单位前十名之内。同时在考核办法上力求简明，设定的目标由过去的十几项精简为8项;齐抓共管部门也由过去的31个减至现在的24个，以宣传部牵头的齐抓共教系统、以农委牵头的帮扶救助系统、以公安、建设等部门牵头的流动人口管理与服务系统日益强化，“责任共负、信息共享、资源共用、文化共建”的综合治理工作步入良性循环。
　　第三，培育品牌的宣教探索。改革愈深入，宣传愈重要。多年来，全市一直坚持并集中打造了五个品牌：其一，面对面教育。坚持重心下移，按照每个村（居）培训5-10名计划生育宣教员的要求，全市建成了一支拥有6100余人的宣教员队伍。其二，男性生殖保健咨询服务。计生业务部门先后举办6期男性生殖保健师资培训班，参训人员420多人次，共有1283名男性生殖保健宣传员活跃在基层。乡镇普遍开通男性生殖保健咨询电话，县级技术服务站开设男性生殖保健专科门诊，在给男性育龄群众带来福祉的同时，增强了他们参与、支持计划生育的积极性。其三，实施精品战略。运用现代方式，提高计划生育宣传教育档次和品位，诸如宣传制品中的卡通画，遍布城乡的国策街、国策院和国策宣传橱窗，社区创建的楼道文化、干线公路旁的喷绘图板，雨伞、围裙、台历、纸杯等多功能宣传品等，实现了由量到质的转变。其四，推行“KIC计划”。通过普及计划生育科学知识，树立现代生育观念，进而形成健康的社会习俗。经过近两年的普及推进，目前全市多数村建立了文艺演出、新风促进、家教网络、典型宣讲4个群众团体，普遍开展了节日文化、婚丧文化、道德培育、自娱文化活动，现代生育文化深入人心。其五，建设生态和谐试验区。推出宁安市小朱家村和海林市七里地村等样板，实现了计划生育宣传教育向人与自然和谐发展的成功跃进。
　　第四，充满人性化的服务模型。借鉴国际通行做法，全市设定了计划生育技术服务的未来模型，即：对象衡定、优生保健、科学检诊、人员精干。一是规范知情选择。下发《基本生殖保健试行标准》，制定《避孕方法知情选择服务规范》，按照8项操作流程，由育龄妇女本人签字选择合适的避孕方法。二是实行个性化服务。把已婚育龄妇女划分为健康期、孕产期、本期落实措施期和患病期4种类型，按不同人群提供分类服务，实现技术服务的有效供给。三是拓宽优生监测渠道。穆棱、海林、东宁等五个县市优生试验室先后启动，两年多来，共为3000余人进行了遗传疾病筛查。四是坚持“计卫联手”。城区街道办事处与驻街医院实行松散性联合，有效整合了全市卫生资源；宁安市海浪镇计生技术服务站与镇医院联合建立计划生育健康检诊中心，闯出了计划生育技术服务的新路。五是实施避孕药具供应体制改革。市区和县镇配备了多台自动售套机，制发了免费领取避孕药具的“雪城卡”，上面载明避孕节育措施及就医优惠事项，实现了“一卡在手、全市（镇）通取”。
　　第五，规范运作的基层自治。在农村，坚持计划生育村民自治“六要素”和示范乡镇8条标准，着力推进由“治民”到“民治”的转变。目前全市已有674个计划生育村民自治村，占总村数的75.4%，3个乡镇整建制转入村民自治。出台《计划生育星级服务村标准》，组织开展了创建计划生育星级服务村活动。截止2004年年底，累计创建星级服务村284个，其中一星级235个，二星级49个。在城市，遵循“法制化调控、社会化管理、市场化运作”的方向，积极创建计划生育示范社区。目前，全市95%以上的社区达到合格标准，有21个社区跨入“计划生育示范社区”行列。广大育龄群众在“四个民主”的指导下高度自治，体会到一种归属感和荣誉感，更增加了一份责任感。
　　第六，新版重塑的“三结合”工作。按照党的十六大战略部署，适时制发了《牡丹江市21世纪计划生育全面小康促进计划》，核心内容是整合涉及农村计划生育家庭的优先优惠经济社会政策，由县（市）区相关部门和驻县（市）区单位对口帮扶，以“四户”为载体，三年一个周期，十路进发，惠及多数，批量调整，滚动发展。2004年底统计，全市共落实示范户1009户，带动户1848户，帮扶户2585户，救助户993户，提供致富项目600多个，帮扶资金3665.7万元。《全面小康促进计划项目》荣获2004年度牡丹江市科学技术进步二等奖。与此同时，我市积极争取“全国农村部分计划生育家庭奖励扶助制度扩大试点”。经过全面调查、认真核查，全市确定首批奖扶对象1753人，并于6月14日举行了全市暨城区部分计划生育家庭奖励扶助金首发式，在社会上引起了极大反响。
　　第七，“三个率先”的协会改革。在建设公共政府、有限政府的进程中，非政府组织跃上前台、担当大任，势在必然。对此，计生协会要率先实现体制的转变，以正其名；率先实现重心的转变，以正其身；率先实现自立的转变，以正其事。具体做到：让群众组织真正姓“群”——通过召开全市计生协会代表会议，改善了计生协会组织结构。目前，市计生协会理事中基层协会会员、知名的预防保健和妇产科专家、有影响的社会贤达和企业家分别占60%、9%、12%，比上届各增长15%、5%和12%，行政领导和群团组织人员占12%，比上届减少26%，最大程度上淡化了行政色彩。赋予实际的工作职责——发挥计生协会自身优势，在调整分工时，把计划生育村（居）民自治、计划生育系列保险等综合改革项目交由计生协会主抓，“有为”而后“有位”。采取项目方式开展工作——提倡非政府组织兴办实业，几年间，全市先后引进6个项目，并有631个村为计生协会提供土地、荒山、水面等稀缺资源，联办和自办项目786个，不仅补充了活动经费之不足，而且有能力帮扶少数计生贫困户，增强了计生协会影响力。
　　第八，刷新政治的能力建设。以“效率优先，兼顾公平”为导向，全力提高计划生育队伍素质。一是改革现行用人制度。全市村级计生委员普遍实行竞聘上岗，提高了“准入”门槛。2000年以来，全市计生队伍的年龄、文化结构完成了历史性交替。持续组织村级计生委员“大比武”活动，建立了“退出”机制。年度累计分低于500的转入试用期，半年期满无变化的，淘汰出局。连续三年，全市先后有119人转入试用期，47人“下课”。二是提出计划生育党政事业干部能力建设整体构想。确定15种通用能力标准，划分杰出、高效、有效、不佳、失职5个档次，组建评审团，设计绩效评估流程图，有章法、讲科学地强化人力资源建设。三是推行《效能工作法》。根据县、乡、村工作职责的不同，确定了提高工作效能的八条标准，采取“重心向下、直线领导、考评公开”等得力方式，增强三级计生干部的危机感和责任感，保证了主要工作目标在基层的落实。
　　三、推进中有效完善支撑体系
　　综合改革是一项长期的、系统工程，需要不断创新载体，与机制建设虚实互补，相辅相成，以此实现改革的良性循环。
　　（一）推行项目运作。借鉴国际现代管理经验，选择项目推进方式，链接改革目标任务，突出了操作方式和责任意识。一是精心设定项目。制作了《计划生育村民自治》、《计划生育综合治理与评估体系》等10个综合改革项目文本，并逐级逐项分解到10个县（市）区，保证了全市综合改革的统一性和连续性。二是有序推进项目。按类别合并成立6个项目领导小组，下发了《关于人口和计划生育综合改革项目推进的若干意见》，突出特色，讲究方法，形成了科学的项目推进机制。三是科学评估项目。按照事前评估、执行评估、行进评估、效果评估的步骤要求，通过年度评估、个案评估、新项目评估、模拟中介评估等方式，科学评价综合改革成效。四年间，大规模的年度评估先后组织了10次，样本涉及到10个县（市）区的所有乡镇（办事处）的480多个村（居委会）、14400多名育龄群众。
　　（二）引入认证办法。借鉴国际ISO9000质量认证的成功做法，2003年4月推出《人口和计划生育优质服务单位认证办法》，设立15项规定指标和8项自选指标，明确认证条件、认证程序、认证机构等相关要件，逐步取代过去照顾层面、平均分配、带有较重人为主观色彩的表彰方法，切实把优质服务先进县创建活动引入科学轨道。迄今已认证了4个县（市）技术服务站和23个乡镇为优质服务单位，穆棱市和东宁县、绥芬河市分别跨入全国、全省首批优质服务先进县行列。
　　（三）实施基础重构。经验告诉我们，奔向崇高的目标必须从基础工作做起。2004年，全市推出“新桥计划”，以“六化”（宣传教育精品化、技术服务优质化、办公管理规范化、行政行为法治化、典型示范规模化、队伍建设机制化）为目标，促进基层基础建设二次升级，为综合改革出效益“铺路架桥”。宁安市政府制发文件，明确规定奖罚措施，通过落实计划生育“新桥计划”带动了所属乡村各项基础工作上水平。2004年7月，计生业务部门组织了“拉练式”检查，随机抽取适当的样本点，现场调查了6个县服务站、24个乡镇（办事处）、81个村（社区居委会），采取“量表”的办法公开打分，评定出单项和综合分值予以通报，实现了“一年见成效，三年大变样”的预期目标。
　　人口和计划生育综合改革的深入开展，保证了育龄群众享有基本人权，增进了社会和谐，其强大的牵动力和改造力影响巨大、有目共睹。四年多来，全市生育符合政策率保持在98.31%以上，人口自增率稳定在3.5‰以下，总和生育率在1.2左右，出生人口性别比显示为年均108的水平运行轨迹，群众对计划生育工作满意率保持在95%以上。良好的人口环境促进了经济社会的发展， 2004年地区生产总值实现301.8亿元，全口径财政收入达到22.4亿元，城市居民人均可支配收入和农村人均纯收入分别为6647元和3662元，全市初步形成协调发展和可持续发展格局。